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PSYCHOMEDIA
Telematic Review
Sezione: SCIENZE E PENSIERO
Area: Sociologia

Il burocrate perfetto

di Giorgio Marzia Lovelli




INTRODUZIONE

Il "burocratismo", ossia la tendenza alla cavillosità, al formalismo di facciata, alla burocratizzazione eccessiva dei rapporti tra cittadino e istituzione, è una vera e propria piaga sociale che ha i suoi effetti deleteri nell'ambito della comunità, del sistema nel quale l'individuo affetto da questa patologia opera.
Il burocrate patologico, da solo, crea scompiglio in un vasto ambito di rapporti fra individui, poiché pilota una macchina organizzativa che gli consente di interferire pesantemente sui diritti e sulla vita dei cittadini.
Nella storia politica e amministrativa italiana, si incontrano tanti individui "portatori" di questa patologia, che influiscono in maniera determinante sulla qualità della vita dei cittadini, degli utenti dei servizi.
Da ciò, la proposta di un approfondimento della patologia in oggetto e della personalità dell'individuo burocratizzato, attraverso una disamina della letteratura sul tema e una serie di riflessioni.


LA PERSONALITA' BUROCRATICA PATOLOGICA

Burocrazia: "Termine derivante dal francese bureau che per estensione significa ufficio o luogo dove operano i funzionari. Indica coloro che nell'ambito di qualsiasi organismo svolgono funzioni diverse in modo amministrativo, esecutivo, senza alcuna alterazione delle disposizioni, anzi del tutto ossequienti ad esse….."
" Molti sociologi vedono nella burocrazia la disumanizzazione della società per l'esasperazione del formalismo giuridico indipendentemente dagli scopi e dai valori. La burocrazia in tal senso significa perdita di valori e di valutazioni nel rispetto esclusivo della correttezza amministrativa" (Saccà, A., in Dizionario di Sociologia, Newton ed, 1996, pag. 15).
Alla definizione riportata da Saccà bisogna aggiungere che da parte di molti burocrati il rispetto della correttezza amministrativa è solo di facciata, nel senso che il burocrate spesso si preoccupa più di "mettere a posto" carte e documenti in modo da non incorrere personalmente in sanzioni e conseguenze di ogni genere, che di assicurare il reale rispetto delle leggi e delle normative.
" Le norme, le procedure, l'ufficio sono spesso oggetto di una sorta di santificazione da parte dei funzionari; anche le loro attività più tecniche tendono così a diventare intoccabili. La stessa personalità del burocrate tende a modificarsi col tempo, investendo di significati affettivi e valutativi i principali aspetti del suo lavoro. Non da ultimo i burocrati, in specie la massa dei gradi superiori, costituiscono una classe sociale, con interessi propri, diversi e contrastanti con quelli di altre classi, che essi credono di meglio tutelare attraverso la stabilizzazione delle istituzioni in atto e dei loro rapporti con le forze politiche" (Gallino, Dizionario di Sociologia, Utet, 1978, pag. 82).

Occorre ovviamente precisare a questo punto della disamina del termine burocrazia e delle sue caratteristiche, che quello che si vuole evidenziare in questo scritto è non tanto la "mostruosità" o l'antidemocraticità della burocrazia in sé (anche una democrazia – sottolinea Kautsky in risposta alle critiche della sociologia marxista e radicale sulla burocrazia -, ha bisogno di organi specializzati per lo svolgimento degli atti amministrativi) quanto la tendenza al burocratismo e alla eccessiva burocratizzazione che investe alcuni soggetti coinvolti nel settore.
"Oggi, nei Paesi progrediti, il settore amministrativo raggiunge e supera il quinto della popolazione attiva. Da qui due ordini di problemi: l'interferenza del comportamento burocratico nelle organizzazioni, l'incidenza del ceto impiegatizio sulla struttura sociale globale e sull'opinione pubblica. Si suole far coincidere tale presa di coscienza con l'entrata in uso del termine "burocrazia" col quale si voleva individuare una quarta forma di governo rispetto alla tripartizione classica: democrazia, aristocrazia e monarchia. Fu l' economista francese fisiocratico De Gurnay che, combinando il nome del panno con cui venivano ricoperti gli scrittoi dei funzionari statali (bureau) con il suffisso greco kràtos, che sta ad indicare "potere", creò un neologismo polisenso, ormai patrimonio comune di molti vocabolari politici. Nello stesso termine infatti si assimilano come fenomeni tanto il complesso degli impiegati e delle funzioni amministrative, quanto una varietà di procedure tortuose, di visioni ristrette, di pedanteria, di incapacità di comprendere le esigenze dei fruitori di questo servizio" (Previtera,G., in "Nuovo Dizionario di Sociologia, Ed. Paoline, 1987, pag.280).

La personalità burocratica patologica, di fatto, è presente in diversi settori della vita sociale e amministrativa, e condiziona pesantemente i fruitori del suo servizio, con il suo ripiegarsi autocompiacente sul potere e sul valore degli "atti" e della "carta" a dispetto della chiarezza e della capacità di intrattenere relazioni, con il suo specializzarsi nell'incomprensibilità e nella tortuosità.
Il burocrate patologico, lungi dall'essere esempio di retto agire morale e amministrativo, si specializza spesso nel rifiuto, nell'illegalità dalla parvenza legale. Può agire in contrasto con leggi e valori, evadere norme e morale, con la capacità di mantenere tuttavia il controllo della situazione da un punto di vista legale e (appunto) burocratico : non è preoccupato tanto di agire contro norme e valori, quanto di avere alla fine "le carte a posto". Spesso organizza per il suo esclusivo tornaconto e con invidiabile maestria macchinazioni ai danni dei cittadini e dell'apparato stesso per cui lavora. Utilizza le sue conoscenze e la sua "professionalità" indiscussa e difficilmente attaccabile nei meandri delle scartoffie, per agire perfide e pesanti vendette nei confronti di chi tenta di smascherarlo, di chi non si piega al suo "potere" o di chi tenta di metterne in discussione le capacità e l'onestà.

"Un'ulteriore critica al burocratismo inteso come complesso di mentalità prevaricatrici dell'autodeterminazione dei cittadini, venne fornita da F. Le Play. L'originalità del suo contributo sta da una parte nell'aver identificato nell'organizzazione amministrativa una "disseminazione" di autorità a favore dei ruoli intermedi del corpo dei funzionari; dall'altra, quando afferma che " la loro personalità non è mai legata davanti al pubblico agli atti che in realtà dirigono… di modo che essi uniscono un potere effettivo alla mancanza di responsabilità", nell'anticipare il nucleo centrale della teoria mertoniana dell'ultraconformismo culturale derivante dal privilegiare i mezzi istituzionali rispetto ai fini. Un diverso approccio al problema vedeva nella crescita dell'apparato amministrativo non solo la meccanizzazione degli affari e delle funzioni svolte dai pubblici impiegati, ma la creazione di una casta con caratteristiche e cultura proprie. E' interessante citare, a titolo di esempio, un passo che il radicale tedesco Karl Heinzen parafrasò dal von Stein e che mette in risalto la routinizzazione delle mansioni: "… (I burocrati) non sono alleati a nessuna classe di cittadini che costituiscono lo Stato, ma formano piuttosto una casta a sé stante, la classe degli impiegati: senza proprietà e quindi insensibile alle sue fluttuazioni. Con la pioggia e con il sole, sia che le tasse crescano o diminuiscano, sia che i diritti da lungo tempo consolidati vengano distrutti o conservati, essi restano indifferenti. Riscuotono dalla tesoreria i loro salari e scrivono, scrivono, scrivono, in silenzio, dietro le porte chiuse dei loro uffici, restano sconosciuti, senza ricevere attenzioni od elogi, ed allevano i loro figli così da trasformarli in altre macchine da scrivere utilizzabili allo stesso modo". Giudizio antitetico al precedente è stato formalizzato da K. Marx, per il quale il corpo dei funzionari assumeva l'aspetto di una corporazione chiusa, dedita alla formalizzazione degli interessi privati, ufficialmente in vista del prestigio dello Stato, ma praticamente invece molto impegnati nel consolidamento degli interessi propri ". (Previtera, op. cit., pagg. 281-282).

Quello che in questa sede ci interessa analizzare, non è, come esposto già sopra, la "bontà" o meno della burocrazia in sé, né ci interessa esprimere giudizi di valore sulla classe impiegatizia nel complesso. Nella società moderna, caratterizzata da enorme complessità, non si può pensare ad una "anarchia" amministrativa né ci interessano le schematizzazioni: ogni individuo può recare un apporto significativo alla società partendo dall'ambito in cui opera, senza per questo lasciarsi coinvolgere in meccanismi auto o etero distruttivi. Così, lo ripetiamo, siamo con questa analisi a definire il comportamento patologico dell'individuo burocratizzato e non ad esprimere giudizi sui colletti bianchi o sulle modalità di funzionamento della vita amministrativa delle strutture sociali.
" Tra i maggiori studi sull'argomento vi sono quelli di G. Mosca e di R. Michels. <…> L'apparato burocratico diventa per Mosca la caratteristica peculiare dello Stato moderno: compito principale dei funzionari, stipendiati attraverso la contribuzione dei cittadini, è di assicurare l'efficienza dei servizi. Questa esigenza di ottimizzare i bisogni della collettività porta ad una inevitabile espansione della burocrazia, il cui crescere, tuttavia, non è scevro da svantaggi. Infatti, a mano a mano che il numero degli uffici e degli addetti aumenta, diminuisce la possibilità di controlli interni che diventano sempre più labili e macchinosi, lasciando così agli impiegati un largo margine di discrezionalità che, usata arbitrariamente, è spesso motivo di inefficienza. L'ammissione di nuovo personale viene fatta con criteri di scelta che hanno come modello più il conformismo e la pedante minuziosità che le reali capacità di adattamento a nuove necessità; in tal modo, mancando un ricambio di mentalità, l'intero apparato tende a diventare sempre più monolitico e vischioso. <…> Un passo avanti rispetto alla teoria di Mosca, viene fatto da R. Michels. Nella sua opera più celebre, Sociologia del partito politico, riprende il pensiero di Mosca, concordando sull'irrinunciabilità della burocrazia in uno Stato che si voglia definire moderno. (Previtera,G., op. cit., pag. 283)

In questo suo excursus sul pensiero di Michels, Previtera continua evidenziando l'interesse di Michels per l'organizzazione burocratica dei partiti politici, che ha fra le sue caratteristiche la situazione paradossale per cui il partito tende a un certo punto della sua storia a dedicare i suoi sforzi alla conservazione del suo apparato burocratico interno, più che al soddisfacimento delle istanze dei suoi sostenitori. Si verifica così per Michels, a effetto dell'invasione e della preminenza della sfera burocratica su quella politica della vita di un partito, il fenomeno del cosiddetto spostamento di fini. La qual cosa accade anche nell'ambito delle Pubbliche Amministrazioni:
" Un simile "spostamento di fini" è riscontrabile, secondo Michels, anche all'interno della Pubblica Amministrazione, dal momento che spesso può accadere che la volontà del legislatore subisca un pesante condizionamento da parte dei burocrati. Questi ultimi, approfittando dei mezzi messi a loro disposizione dalla particolare struttura in cui operano e dall'impossibilità di un controllo sostanziale sui loro atti, possono dare alla legge un'interpretazione tale da privilegiare la realizzazione di quei provvedimenti che possono in qualche modo essere favorevoli alla corporazione e frenare, o addirittura affossare, quelle delibere che non soddisfino le loro convenienze" . (Previtera, G., op. cit., pag. 283)

L'analisi fornita da Michels trova riscontro in numerose esperienze concrete. Il burocrate scaltro può avere persino il controllo dellla vita politica di una Pubblica Amministrazione e interferire sulle scelte degli Amministratori. Può affossare illegittimamente delibere (benchè legittime), dando parvenza di legalità al suo operato. Può stravolgere il senso di leggi e regolamenti, per favorire o contrastare questo o quel gruppo, questo o quel cittadino. Studia in maniera meticolosa e capziosa leggi e regolamenti per estrarne, a seconda dei suoi interessi, limitazioni o benefici a danno o a favore di chi ritiene opportuno, per privilegiare, ostacolare, vendicarsi. Tali atteggiamenti sono espressione di quella che noi definiamo la "personalità burocratica patologica", che costituisce, per il potere e il peso che ha in una società o in una comunità, un vero e proprio pericolo sociale.
Continuando con la nostra disamina della letteratura in materia, occorre citare l'analisi di Mannheim sul conservatorismo burocratico, inteso come ostacolo al cambiamento sociale e tendenza alla visione di ogni problema politico e sociale come semplice questione amministrativa.
Merton nel saggio Burocratic Structure and Personality esamina anch'egli la personalità del burocrate dal punto di vista della patologia e si sofferma sull'analisi della deformazione professionale che investe il burocrate nel momento in cui opera quella trasposizione di mete per cui il valore strumentale diviene valore finale.
Eisenstadt fa notare come spesso la burocratizzazione sia il contrario dell'efficienza (accade quando il fine diviene l'ampliamento del proprio potere più che la soddisfazione delle esigenze della popolazione).
Ferraresi evidenzia come spesso la burocrazia, nei suoi estremismi, riduca l'efficacia dell'intervento delle pubbliche Amministrazioni.


BIBLIOGRAFIA

Ammassari P., Ferraresi F., Dell'Orto F., IL BUROCRATE DI FRONTE ALLA BUROCRAZIA, Mi, 1969
Eisenstadt S.N., BUREAUCRACY AND BUREAUCRATISATION, in "Current Sociology", 1958
Ferraresi F., LA BUROCRAZIA, Il Mulino, Bo, 1975
Gallino L., BUROCRAZIA in " Dizionario di Sociologia" , Utet, 1978
Merton R.K., TEORIA E STRUTTURA SOCIALE, Il Mulino, Bo, 1971
Merton R.K. et al. (a cura di), READER IN BUREAUCRACY , Glencoe (III.) 1952
Michels R., LA SOCIOLOGIA DEL PARTITO POLITICO NELLA DEMOCRAZIA MODERNA (Lipsia 1911) Bo, 1966
Previtera G., BUROCRAZIA in "Nuovo Dizionario di Sociologia", Ed. Paoline, 1987
Saccà A., BUROCRAZIA in "Dizionario di Sociologia" Newton, 1996



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